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地方立法規製民事行為的法理探析 以《大連市消防條例》的修訂為視角

來源
2017-07-10 21:37

法律的最終作用是指引、規範甚至強製人們按照法律的規則進行生產生活。當現行的法律規範無法適應社會生活的發展,就有必要製定或修訂新的法律規範,這也是立法及修訂法律的主要目的。


以《大連市消防條例》為例,其前身《大連市消防若幹規定》自2003年1月1日頒布施行以來,有效彌補和解決了當時法律法規在消防安全管理上的盲點和空白,對預防和減少火災危害,保護公民人身和財產安全,促進社會和諧穩定發展發揮了不可替代的作用。

但是,隨著客觀形勢的發展變化,一些新情況、新問題應運而生,部分規定已經不能滿足現實社會發展的需要。特別是隨著社會經濟的不斷發展,大連市實際消防工作中已經出現了部分現行《中華人民共和國消防法》和《遼寧省消防條例》仍無法解決的難點和問題,如:

(一)出租房屋消防安全管理方麵。

出租房屋由於其自身的特點存在火災隱患等不安全行為較多,而在實際消防監督管理中,可以依據的法律法規不多,甚至調整出租房屋消防安全的法律法規出現立法空白。因此,應增設相應條款規定房屋出租人和承租人在消防管理方麵的基本義務。即,出租的房屋首先應當符合消防安全要求,出租人和承租人應當在租賃合同中明確雙方的消防安全責任,以此明確雙方的消防管理義務。這樣的條款,雖然限製了出租人和承租人雙方關於合同內容的自由,增加了雙方維護出租房屋消防安全的義務,但從維護公共安全的角度看,這樣的規定有其合理性。

(二)既有建築外牆施工方麵。

據報道,國內發生多起因外牆施工引發的火災事故。如2010年上海靜安區高層住宅11•15火災導致58人遇難,事故原因是由電焊工違章操作引起的,造成現場大量尼龍網、聚氨酯泡沫材料燃燒形成大火。大連市的“億達傑特公寓”“星海大觀”等也發生了幾起類似原因的火災事故。

據了解,可以預防控製類似火災發生的主要手段包括加強外牆保溫材料的源頭管控和加強外牆施工的管理。外牆保溫材料的性能要求及監督管理在《遼寧省消防條例》和公安部、住房和城鄉建設部《民用建築外保溫係統及外牆裝飾防火暫行規定》中均有規定。

但針對建成之後的建築外立麵施工管理的規定較少,而從實際發生的火災案例的原因進行分析,多數是由於在外牆施工過程中電焊、防水等作業時引發。

鑒於這樣的立法空白,法律、地方法規都應該在修訂時予以規定。例如,可以規定“業主、物業使用人應當與施工單位書麵確定消防安全責任和義務”,以此來明確業主方和施工方的責任從實際工作角度十分必要,因此有合理性。

當然,上述問題涉及到地方立法的權限,即地方立法有無權限作出這樣的限製部分民事主體義務的規定。

2015年,根據全國人大關於修改《中華人民共和國立法法》的決定,修訂後的《立法法》授予了設區的市地方立法權,明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方麵的事項”製定地方性法規。

立法主體的向下延伸,不僅是經濟社會發展的必然要求,也完全符合充分發揮地方的主動性、積極性的憲法原則,立法權不斷下移、立法主體不斷擴展這一演變軌跡,實際上正是在不斷破除立法上的神秘主義和集權色彩,立法生態正在回歸立法的本來麵目。

修訂後的《立法法》對中央專屬立法事項的明確列舉法律保留,設區的市人民代表大會及其常務委員會可以根據本市的具體情況和實際需要,在不同上位法相抵觸的前提下,對城鄉管理方麵的“事項”製定地方性法規。同時,對製定地方法規的情形予以規定,地方性法規可以根據實際情況作具體規定的事項和屬於地方性事務的事項以及除法律保留的事項外,其他事項國家尚未製定法律或者行政法規的事項作出規定。

由此可見,前述的《大連市消防條例》條款中的關於出租房屋消防安全管理、既有建築外牆施工以及住宅區消防車道設置等方麵屬於對城市管理方麵的事項。而且,目前的法律法規並未對此進行明確規定,因此不存在與上位法相“抵觸”的情形。是否屬於“國家尚未製定法律或者行政法規的事項作出規定”的“事項”,可以按照以下進路進行分析,此處立法法中的“事項”可以解釋為宏觀上的事項和具體的事項。

宏觀上講,雖然有《消防法》《遼寧省消防條例》的法律法規對消防管理工作進行規範,但是由於目前沒有具體法律規範對前述事項的規定,因此,此處“事項”可以作為微觀方麵的具體消防管理方麵的事項。這樣,地方法規是有權予以規定的。

實際上,這次《立法法》的修訂,表明國家正在逐步將立法權下移,逐漸擴大地方管理地方事務的權力,實際上是允許地方就社會發展中的新問題、新情況進行地方立法予以解決。


綜上,筆者認為,在行政法中賦予民事主體更多的行政法義務,一方麵可以利用市場主體在技術上、空間上的優勢進行自我調節、相互監督和製約的方式代替部分行政機關規製,可以達到社會管理的目的和緩解行政資源不足的矛盾;另一方麵,正是對其部分民事行為進行規製,賦予民事主體更多的行政法義務,客觀上可以督促市場經營主體在生產、經營活動中更加自覺的履行義務,否則可能麵臨行政法上的處罰。

更重要的是,根據中國侵權責任法體係的一般歸責原則,市場經營主體可能會因此承擔更多的侵權責任,客觀上會促進市場經濟主體主動履行行政法賦予的義務。因此,運用行政法立法對部分民事活動中的義務進行規定的立法技術,最終可以通過市場活動的責任體係的督促和自我約束達到行政法規調整的目的。(據2017-06-22地方立法決策協同服務 李偉、李福秋/文)

(立法網新媒體中心 希龍/輯)


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    義務就是一種責任,一種擔當,有法必嚴,違法必究

    2017-07-10 21:57:47

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